Сегодня мы поговорим об информатизации деятельности городских служб и публичных сервисах для населения: о том, какая она нужна, каковы её составляющие и какие сервисы лучше всего используются в Самаре.
Текст: Андрей Чернов, иллюстрации: Анар Мовсумов, Наталья Пирожкова
Где, зачем и какая нужна информатизация
Во-первых, зачем нужна информатизация? Для бизнеса – конкурентное преимущество, для органов власти – возможность вписаться с объемом дел и поручений в заданные ресурсы (в первую очередь – людские). Например, по словам бывшего зам.руководителя Росреестра, прием одного человека в кадастровой палате «вживую» (скажем, выдача кадастровой выписки) обходился бюджету в 10$, а то же взаимодействие через портал госуслуг или портал Росреестра – 0,5$. Поэтому такие усилия Росреестр направлял на перевод госуслуг в электронный вид, и сейчас очередей в кадастровой палате поубавилось (не путать с миниадом в регистрационной палате), несмотря на значительно возросшее количество обращений.
Конечно, мы сейчас говорим не о подготовке документах в офисных пакетах, работе в Интернете и с электронной почтой. Это научились делать почти все, и необходимость неоспорима. Речь о специализированном программном обеспечении, часто очень дорогом, часто это заказная разработка.
Если какой-либо чиновник ведет, скажем, список контейнеров для ртутных ламп — нехай ведет и публикует время от времени на сайте, незачем городить вокруг этого большую систему. Если есть проблема, по ней общается 50 человек – незачем организовывать специализированное и крутое решение. Возьмите стандартное недорогое или бесплатное – все его недостатки не будут заметны на таком количестве пользователей. Специализированные решения нужны, когда обрабатываемая информация имеет два или более свойств из списка: большой объем, высокая оперативность, большая повторяемость однотипных действий, юридическая значимость, большое количество одновременных пользователей.
Сама по себе информатизация не нужна, если она не решает какую-то управленческую задачу. Одна из проблем информатизации такова: большинству из подрядчиков и поставщиков программных средств по фигу, как это будет использоваться — сделали, сдали, забрали бабло, забыли. Другая частая ошибка – не выполняется обследование деятельности перед внедрением решения. В результате бизнес-процессы идут своим чередом, а «программка» и работа в ней – рядом и никак не встроена в эти процессы, не помогает им, а только отнимает время у сотрудников.
Одна из проблем информатизации такова: большинству из подрядчиков и поставщиков программных средств по фигу, как это будет использоваться — сделали, сдали, забрали бабло, забыли
«Хорошая информатизация» выглядит так. Сначала определяются цели и решаемая административная задача (что хотим улучшить). Потом к Заказчикам приходят аналитики, описывают ситуацию «как есть», все технологические процессы и информационные потоки. Это ценно само по себе, независимо от информатизации, и позволяет выявить неэффективные процессы и работы, грамотно производить сокращение персонала. Затем составляется схема «как должно быть» с модифицированной схемой процессов, выполняется системное проектирование. Затем или подбирается стандартное программное решение и производится его адаптация (примерно в 80% случаев), или принимается решение о разработке нового программного обеспечения.
Составляется техническое задание, проходят торги, система поставляется и производится приемка. Параллельно подготавливается и загружается в систему первичный набор данных – на отсутствии исходных данных и нежелании пользователей или невозможности самим их занести погорела не одна сотня проектов. Затем производится опытная эксплуатация, устранение замечаний и, наконец, промышленная эксплуатация.
Очень важно не забыть про «сопутствующие проблемы», невнимание к которым может все погубить – наличие необходимой техники (компьютеры, сеть и прочее) и цена вопроса на переоснащение, разработку административных регламентов и других нормативно-правовых актов, организационное обеспечение, обучение пользователей и техническое сопровождение, включая постоянные ответы на вопросы. В результате работа собственно программистов составляет всего 20-40% от общей трудоемкости по внедрению проекта.
Структура информационного обеспечения городской власти
Поговорим о составляющих информатизации.
Во-первых, это «железо» — сервера, сети, принтеры. С ними может быть чуть лучше, чуть хуже, но, в целом, всегда неплохо. Это и понятно: на компьютер потратить деньги просто – вот он стоит, лампочки мигают. Не то, что софт (программное обеспечение) или, тем более, контент – это с точки зрения проверяющих вообще нарост на проводах и дисках. Кстати, единая высокоскоростная сеть, объединяющая все городские службы и районные администрации, появилась не так давно — в 2007-2010 гг.
Во-вторых, это общесистемное программное обеспечение, которое все равно нужно при любом варианте — система управления базой данных (СУБД — Ms Sql или Oracle), офисные пакеты (Microsoft Office), административные модули, электронно-цифровая подпись, элементы информационной безопасности (VipNet). В скобках написаны конкретные программы, которые в используется в региональном правительстве и администрации г.о. Самара. Очень много времени и финансовых средств уходит на сопровождение и оснащение пользователей именно этой частью.
В-третьих, программное обеспечение для выполнения базовых функций. Его развитие присутствует в муниципальных программах практически всех городов – система документооборота, геоинформационная система, официальный сайт администрации.
Пресловутый «документооборот» — самое лакомое слово, на которое ведутся почти все первые лица. Всем им хочется, чтобы «нажал на кнопку и видно» – кто обрабатывает заявку (документ), на какой стадии она находится, когда и кем подготовлен и отправлен ответ. При этом сами первые лица за редким исключением просят распечатать документы для получения визы, а в системе работают их секретарши.
«Документооборот» — неудачное название, но прижилось. В реале это система контроля исполнительской деятельности. В региональном правительстве около 10 лет используется LotusNotes, в городской администрации после нескольких неудачных попыток наконец внедрили систему документооборота, написанную самарскими программистами.
Геоинформационная система — специальное программное обеспечение для обработки пространственных данных – данных, которые имеют координатную составляющую (а таких по разным оценкам от 60 до 80%). Пользователям эти данные представляются в виде цифровых карт, содержащих разные слои – здания и сооружения, земельные участки, улицы, инженерные сети, высокодетальные космические снимки и т.д. В горадминистрации внедрена муниципальная ГИС, содержащая более 100 слоев, их открытая часть доступна через геопортал. Каждый из профильных департаментов отвечает за свой набор слоев, а вместе собирается общая картина. Это гораздо дешевле и проще, чем периодически проводить полное картирование местности.
Официальный сайт администрации по 8-ФЗ должен вести каждый орган власти. Там же прописаны минимальные требования к составу информации на нем. Ведение сайта осуществляет централизованно Управление информации и аналитики, а департаменты присылают информацию для наполнения контента. По нашей информации в ближайшее время сайт городской администрации ждет существенная реконструкция.
Четвертая часть — блок государственных и муниципальных услуг. Существует портал государственных услуг, его региональный аналог, содержащий расширенный перечень услуг, система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ) для общения госорганов юридически значимыми данными. Эти вещи довольно сложные, дорогие и, в целом, однотипны, поэтому муниципалитеты не тратят своих денег, а просто подключаются к федеральным и региональным системам и производят индивидуальную настройку.
Для госуслуг определены пять «степеней зрелости» или пять этапов перевода их в цифровой вид – от простого информирования о регламентах получения услуги до полного электронного взаимодействия. Буча с госуслугами началась в 2010 г, сейчас постепенно эта тема перестает быть модной. За 5 лет довольно много удалось сделать – худо-бедно наладить СМЭВ, существенно сократить количество предоставляемых справок, перевести в электронный вид наиболее востребованные госуслуги, развернуть сеть многофункциональных центров (МФЦ), а значит, сократить затраты госорганов и жителей на реализацию и получение результатов госуслуг. Хотя, как обычно, не обошлось без неоднократной смены курса на федеральном уровне, подрядчиков работ и программно-технических решений.
Ну и, наконец, пятая часть — специализированные «тематические» информационные системы департаментов. Департамент финансов ведет свою автоматизированную систему по бюджету и финансовым расчетам, департамент имущества – систему, связанную с реестром имущества и муниципальным земельным контролем и т.д. В прессе и блогах часто мелькает мысль, что необходимо разработать «одну на все города» информационную систему, скажем учета разрытий или GPS/ГЛОНАСС мониторинга транспорта, и не тратить каждый раз бюджетные деньги. На самом деле это практически невозможно. Во-первых, эта единая система тут же «бронзовеет» и перестает развиваться вместе с подрядчиками. Во-вторых, муниципалитеты слишком разные – что подходит для маленького города в Якутии, не подойдет для Самары — типовые решения все равно придется «дорабатывать напильником».
Муниципалитеты слишком разные – что подходит для маленького города в Якутии, не подойдет для Самары — типовые решения все равно придется «дорабатывать напильником
В третьих, муниципалитеты все же относительно самостоятельны и невозможно их построить под одну гребенку в организационном плане. Поэтому более разумным признается установка единых стандартов и протоколов информационного обмена, под которые должны подстраиваться различные программные решения. По этим же протоколам между собой могут «дружить» системы из разных прикладных областей.
Мы рассказали о видах программного обеспечения. В конечном итоге все они направлены на создание информационных ресурсов и их использование. Среди ресурсов выделяются «базовые» разделы знаний о городе. Это информация о правовом статусе (земельные участки, права, зоны и ограничения), об объектах и состоянии территории (аэрофото- и космоснимки, цифровые карты, подробные топографические планы, адресный план, тематические слои, инженерные сети, рельеф), население и юридические лица, оперативные данные о событиях (в том числе GPS/ГЛОНАСС мониторинг), документы и нормативно-правовые акты, а также общие статистические данные и показатели, классификаторы и справочники. Капитализм или коммунизм на дворе, эпоха бумаг или всеобщей «цифры» – эти данные всегда нужны городу для управления.
Публичные сервисы взаимодействия с населением. Открытые данные
Так получилось, что автор текста так или иначе участвовал в разработке большинства этих сервисов, поэтому приведем только краткую информацию. Самыми используемыми являются портал общественного транспорта tosamara.ru и мобильные приложения Прибывалка-63, которые позволяют в реальном времени увидеть карту движения транспорта и получить прогноз прибытия их на остановку. В день поступает и обрабатывается около 160 тысяч запросов на получение прогноза примерно от 20 тысяч пользователей.
Вторым по статистике использования является геопортал и мобильное приложение к нему, а также «Мобильная приемная», где можно отметить проблему по разным категориям (яма на дороге, упавшее дерево и пр.) и «поручить» городским службам исправить ее. Также на геопортале можно вести свои слои или объекты, «делиться» ими с другими пользователями, подписываться на обновления по своему кварталу или микрорайону.
Кроме того, следует отметить упоминавшийся портал госуслуг, а также интернет-приемную, где можно написать официальное обращение, которое приравнивается к бумажному и на который обязательно должны дать ответ.
При реализации таких сервисов всегда возникает вопрос – а дело ли это органов власти? Может, лучше справляется бизнес — те же 2GIS, Яндекс.Карты или широко известные заточки типа РосЖКХ и РосЯма?
С одной стороны, официальные данные точнее и актуальнее — это действительно так, например, при хорошем разрешении космические снимки на Яндекс.Картах. Точность их привязки составляет около 15 метров, что не позволяет использовать в деятельности большинства городских служб. С другой стороны, лучше бы минимизировать затраты бюджета на «упаковку» этих данных, дизайн, раскрутку приложений, привлечение пользователей, реализацию специальных, часто весьма вычурных возможностей и сервисов.
Вопрос об этой «грани» решается всегда по-разному. Одним из возможных вариантов минимизации затрат является концепция открытых данных – данные поставляются в открытом машиночитаемом виде, а за их «красивое» доведение до пользователя отвечают приложения сторонних разработчиков. На крайний случай, открытые данные можно просто загрузить в офисные пакеты и проанализировать самостоятельно. При всей привлекательности такого подхода (экономия, лояльный круг разработчиков, повышение качества через «обратную связь» и др.), есть и минусы – «боязнь» секретности/конфиденциальности, связанная с мутным законодательством, боязнь публиковать плохие данные, за которые спросят, не определены потребности в данных населения и бизнеса, не запущены массово механизмы, нет хороших примеров в РФ (частично — Москва).
В Самаре и области есть первые попытки публикации открытых сервисов и данных – любой разработчик, например, может написать собственное приложение с прогнозами прибытия транспорта (виджет Яндекса, приложение для Wndows Phone и др. так и реализованы). В США, например, OpenData – один из основных проектов Барака Обамы. В целом, переход на открытые данные и сервисы, скорее всего — наше ближайшее будущее.
В заключение, помните, информатизация – дело хорошее, но она бесполезна и даже вредна, если не решает понятные и нужные задачи.
Тенге даже вырос по отношению к доллару по сравнению с летним курсом.
В то время как рубль практически постоянно падал с незначительными перерывами.
На пересечении Куйбышева и Ленинградской, стиляги принимали вторые сто грамм. Уже в магазине "Арарат" (вина и коньяки Армении).
