«Другой город» при поддержке Администрации г.о. Самара с помощью модного конструктора продолжает проект «Самара для чайников». Сегодня рассказываем об инженерных сетях. О том, как течёт по городу вода и что делают с «подземными червями».

Текст: Анастасия Кнор, Андрей Чернов, иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

Один мой приятель, побывавший в Италии, один раз мне сказал: знаешь, чем отличается город Милан от Самары в плане городского устройства? Там нет ни одного столба и ни одного провода, который болтается у тебя над головой, и от этого город выглядит совсем иначе.

Как будто подслушав моего приятеля, Правительство РФ попыталось обязать всех причастных к сетям организаций убрать коммуникации под землю. Понятно, что процесс этот долгий, тем паче что есть в нашей области такие города, как Отрадный, где почти 100% всех сетей вынесены на поверхность. Почему? Да потому что город стал заложником нефтяников, которые вели добычу нефти способом закачки в скважины соленой воды, которая в свою очередь выталкивала нефть. И за годы разработки нефтяных месторождений подземные озера подошли к самой поверхности земли. Поэтому в Отрадном в земле весь металл гниет, и в советские годы там строили наземные коммуникации. Будете там, обратите внимание, как портят этот город огромные трубы, которые переплетаются друг с другом в причудливую железную паутину.

Что такое инженерные сети?

Инженерные сети — это комплекс систем и коммуникаций, обеспечивающих нормальную жизнедеятельность потребителей (населения, коммунально-бытовых и промышленных предприятий). Основные их виды:

• электросети;
• газопроводы;
• сети связи;
• тепловые сети;
• водоснабжение;
• канализация;
• ливневая канализация.

Из истории самарских инженерных коммуникаций

Первым серьезным инженерным сооружением Самары стал водопровод для снабжения города водой “в количестве 300 000 ведер в сутки, собранной на берегу Волги близ Жигулевского пивоваренного завода посредством колодцев”.

Первая водозаборная станция была возведена в 1886 году на месте нынешней Самарской ГРЭС, была построена водопроводная станция и уличная сеть длиною 27,5 километра, что составило 38,5% длины всех самарских улиц. Самарский противопожарный водопровод был снабжен специальными приспособлениями для тушения пожаров и тем был исключительным по своему техническому оснащению не только в России, но и вообще в Европе.

Примерно в это же время в Самаре была сооружена первая городская телефонная станция на 10 абонентов. Телефонами были соединены между собой четыре пожарные части, водопроводная станция, канцелярия губернатора, городская управа, квартиры губернатора и городского головы, а также городской театр.

К 1914 году к городскому водопроводу было подсоединено уже 1388 домов, а общая его длина достигла 80 километров. В течение суток самарская водопроводная станция закачивала в сеть 5 520 кубометров воды, что составляло 32,5 литра на каждого жителя города. Эта вода использовалась и на промышленные, и на коммунальные нужды.Существовали в Самаре и частные водопроводы некоторых богатых дворян и купцов – например, водопроводы Чаковского, Башкировых, Челышева и некоторых других.

Электричество в Самаре появилось в 1900 году. Были установлены дуговые фонари и электролампочки на Дворянской и Панской улицах, в Струковском саду и в драматическом театре. Станция имела мощность 3400 лампочек накаливания по 16 свечей каждая. Прокладка проводов велась воздушным способом, так как подземныйоценили втрое дороже. Освещение улиц и Струковского сада производилось до 2 часов ночи, в магазины и частные дома электроэнергия подавалась круглосуточно. Ожидалось, что станция принесет Самаре немалую прибыль, а в дальнейшем даст возможность открыть трамвайное движение. Весь проект стоил городу 136 400 рублей.

История первых инженерных коммуникаций Самары прослеживается довольно просто, потому что сохранились подробные документы Самарской Городской Думы дореволюционных времен, где решения по устройству водопровода, электрического освещения и прочих «благ цивилизации» обсуждались подробно, публично, с мельчайшими деталями. В советские времена дело пошло по принципу «кто во что горазд».

Например, в 2014 году на пересечении Полевой и проспекта Ленина после очередного провала грунта при аварийном вскрытии этого участка была обнаружено давнишнее «ложе» для труб неизвестно какого назначения, которое нигде не значилось. В эти лотки постепенно ссыпалась земля, и в результате просел верхний слой асфальта. Поэтому сколько труб «закопано» под Самарой, никто на самом деле не знает. Кстати, Постановление Главы г.о. Самара №29-Р обязывает районы города проводить работы по обнаружению бесхозных сетей.

Существуют карты и схемы инженерных коммуникаций, которые не доступны для общего пользования и находятся только у тех организаций, кто занимается обслуживанием сетей. Самый точный и полный план — у Департамента строительства и архитектуры Администрации г.о. Самара.

Все городские сети имеют разное подчинение:

— муниципалитет;
— сетевые компании;
— ТСЖ;
— ведомственные (например, заводы, сохранившие теплоснабжающие объекты инженерные сети с советских времен и обслуживающие близлежащие многоквартирные дома);
— частные компании.

Тепло и горячая вода

Городские теплотрассы проложены в основном под землей. Есть только небольшие участки, где трубы большого диаметра выходят на поверхность, но это, преимущественно, наследие советского периода. Бывает, что зимой во время аварий теплотрасс, воздушным путем устанавливают так называемые «времянки», но потом в летнее время коммуникации убирают под землю.

Зона промерзания земли в Самаре по оценкам специалистов составляет не менее 1,5 метра, поэтому все трубопроводы укладываются на глубину не менее, чем 2 метра 10 сантиметров.

В городе принята и действует «Схема теплоснабжения г.о.Самара», которая была утверждена 27 октября 2014 года в Министерстве энергетики РФ. В этой схеме указаны все поставщики тепла на территории города. Всего их 111.

Далее в списке поставщики, которые имеют каждый по 1 котельной. Например, «ЗИМэнерго», «Электрощит». Понятно, что это отпочкованные от заводов организации, которые продолжают обслуживать запитанные от производственных котельных дома.

На самом деле это не самая хорошая ситуация в плане управляемости и городской безопасности. Например, в этом году почти 900 домов из пяти городских районов, входящие в зону ответственности предприятия «Коммунэнерго», остались без тепла.

Администрация города вынуждена была принимать экстренные меры, чтобы люди не замерзли. Подключая все законные источники влияния, от прокуратуры до Правительства Самарской области, мэрия забрала сети у ЗАО «Коммунэнерго» и временно передала их другим эксплуатирующим компаниям (СУТЭК, САМРЭК), которые ведут себя перед получателями услуг более добросовестно. До сих пор (ноябрь 2014 года) в судах ведется разбирательство по 16 объектам, которые после принятия решения должны будут быть изъяты у «Коммунэнерго», а затем переданы альтернативной эксплуатирующей компании.

Департаментом ЖКХ города проводится планомерная работа по переводу многоквартирных домов, где это возможно, на центральное отопление. В 2014 г. 5 котельных переоборудовано в центральные тепловые пункты.

Стоимость тепла у разных ресурсоснабжающих организаций разная. Самая дешевая Гигакалория у ЗАО «ПТС», самого крупного поставщика тепла. Безусловно, конечная стоимость зависит от многих факторов. Поэтому каждый год каждый поставщик тепла защищает свои тарифы в Министерстве энергетики и ЖКХ Самарской области.

Информация эта публичная, в частности, её можно найти здесь.

Из всех сетей тепловые сети наиболее подвержены коррозии и, соответственно, частым прорывам, так как горячая вода — активная среда.

Основные источники тепла – БТЭЦ, Самарская ТЭЦ, ГРЭС, Центральная отопительная котельная (ЦОК) и Привокзальная отопительная котельная (ПОК).

Холодная вода и самарский водопровод

До недавнего времени вопросами холодного водоснабжения в Самаре занималось муниципальное предприятие «Самараводоканал», но в 2012 году все сети были переданы в аренду предприятию «Самарские коммунальные системы», входящему в холдинг РКС. Передача городских сетей в частные руки была вызвана, прежде всего, тем, что у города не хватало средств поддерживать их в надлежащем состоянии. Поэтому одним из главных условий договора аренды, заключенного на 35 лет, был вопрос модернизации сетей.

В структуре холодного водоснабжения города находятся предприятия, которые поставляют воду в сети, а также отдельные предприятия, которые отвечают за «возвращение» воды в естественную среду.

Воду Самара пьет из Волги. НФС-1 (ул. Советской Армии, 298), НФС-2 (Студеный овраг), Городская водопроводная станция (Ульяновский спуск) качают воду прямо из русла. НФС-3 (Самарское заречье), а также водозаборы в пос.Управленческий, пос.Красная Глинка и пос. Аэропорт-2 забирают воду из подземных источников. Прежде, чем попасть в трубы, вода очищается современным ультрафиалетовым методом.

Предприятие «СКС» каждый день производит анализ качества воды, который можно увидеть здесь.

Пить воду из-под крана в Самаре можно. Во всяком случае, так уверяют сотрудники испытательного центра контроля качества питьевой и природной воды ООО «СКС». Если происходит выброс вредных веществ в Волгу, то эта информация оперативно поступает в центр контроля. И в таком случае очистные сооружения переводятся на соответствующий режим работы.

Самарский водопровод примерно на 70% — чугунный. Чугун считается самым стойким материалом, он не подвержен коррозии, не даёт примесей в воду, и срок службы чугунных труб — 150 лет! Однако, он считается ломким. И в случае, например, естественной подвижки дома чугунные трубы могут попросту разломиться.

Сейчас акцент переведен на пластиковые трубы, показатели которого сродни трубам чугунным, но этот материал куда проще в монтаже. В коллекторах используются также трубы бетонные, но это тоже прошлый век.

Условно водопроводы можно разделить на магистральные (по улицам) и распределительные (от ввода в квартал до дома). Магистральные водопроводы закольцованы, чтобы можно было в случае аварии или замены труб перекрыть задвижки и оставить для воды другие пути – давление воды (напор в кране) будет слабее, но не пропадет совсем.

Система водоотведения Самары-это сбор, транспортировка, очистка, обеззараживание сточных вод, поступающих от населения и промышленных предприятий города, и возврат очищенной воды в Волгу (городские очистные сооружения расположены в Куйбышевском районе).

Наши канализационные сети в большинстве своем самотечные, то есть при их строительстве использован естественный уклон города. И только 200 километров из более чем 1300 — это сети напорные. Городские очистные сооружения пропускают через себя до 1 миллиона кубических метров воды в сутки. Технология очистки сточных вод – механическая, полная биологическая с обработкой осадка на иловых площадках. Обеззараживание стоков производится жидким хлором.

Как происходит аварийный и плановый ремонт?

Если рвутся трубы, если «черви выгрызли асфальт», и он провалился, то в городе возникает аварийная ситуация. В этом случает городская администрация берет на контроль ситуацию. Кому бы не принадлежал аварийный участок, Департамент ЖКХ участвует во взаимодействии предприятий и организаций, осуществляющих деятельность в отрасли ЖКХ. Ведь, в конечном счете, именно мэрия отвечает за качество жизни в городе.

При проведении аварийных работ все участники подчиняются регламенту, определяющему взаимодействия специализированных организаций. Даётся телефонограмма в Городскую административно-техническую инспекцию по благоустройству, которая в свою очередь привлекает на аварийный участок представителей ресурсных организаций, владельцев сетей и, если аварийная ситуация затронула проезжую часть, то и сотрудников ГИБДД. Составляется схема движения транспорта в обход этого участка, выставляются соответствующие дорожные знаки, ведется оповещение горожан через СМИ.

По регламенту, для устранения аварии владельцу данного участка трубы даются 1 сутки, а всего аварийные работы не могут продолжаться более 7 дней. В случае, если они затягиваются, то представитель обслуживающей организации обязан объяснить причину задержки и оформить разрешение на продолжение работ.

Плановый ремонт сетей формируется не менее чем за 1 год до проведения работ. К сожалению, цифры по плановому ремонту отстают от цифр по износу. Например, возьмем теплотрассу. Средний срок службы трубы составляет 25 лет. Процент ежегодного износа — 4%. В Самаре плановая перекладка тепловых сетей последние годы составляет чуть более 1%. То есть, чтобы не просто поддерживать, но прежде всего развивать коммунальное хозяйство города, необходимо втрое увеличить объемы работ по реконструкции и модернизации инженерных сетей.

В январе-феврале оповещаются все службы города, которые могут быть задействованы в текущем ремонте для того, чтобы составить план по временной изоляции этого участка из городской среды на время проведения работ. Главная задача — минимизировать неудобство жителей города. В мае 2015 года начнутся плановые работы по замене и ремонту сетей, запланированные в 2013 и 2014 годах. Ресурсные организации получат ордера на вскрытие определенных участков. Ремонт, как правило, начинается после проведения гидравлических испытаний в рамках подготовки к отопительному сезону. Плановые работы продолжаются до середины сентября и завершаются вместе с подачей отопления в дома Самары.

Директор Самарского филиала ОАО «Волжская ТГК» Владимир Дикоп в этом году заявил о старте программы ГВС 2.0, которая призвана уже в ближайшие годы свести на нет плановые отключения горячей воды летом на время ремонтных работ. Возьмем на заметку?

Инженерные сети у вас дома

В любом многоквартирном доме есть общедомовые сети, которые относятся к общему имуществу и индивидуальные. Чтобы проще было понимать: общедомовое имущество — это то, что идет до первого вводного вентиля и сам вентиль, а имущество собственников жилья начинается после запорной арматуры внутри квартиры. За общедомовое имущество консолидировано несут ответственность все жители этого дома. Если часть квартир муниципальные, то от их имени выступает Администрация города в лице ДУИ (Департамента управления имуществом). Эта информация необходима прежде всего для понимания сути ремонта в многоквартирных домах. Вопрос — кто за что отвечает и платит — основной. Так вот стояк — это общедомовое имущество, а полотенцесушитель — собственника жилья.

До 2013 года включительно, участие собственников помещений в многоквартирном доме в финансировании капитального ремонта было добровольным, с принятием поправок в Жилищный кодекс РФ и Закона Самарской области «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Самарской области», с 2014 года это участие стало для всех — обязательным. Безусловно, это касается не только инженерных коммуникаций, но также и ремонта крыш, лифтов и подъездов.

Если Вам необходимо узнать об этом подробнее, можно это сделать здесь.

Есть в Самаре дома, в общее имущество которых входят внешние сети, которые подводят ресурсы к дому от магистральных труб. На этот счет есть Постановление № 491 Главы г.о.Самара от 2006 года, в котором определено, где должны быть внешние границы внутридомовых сетей (внешняя граница стены дома или место соединения прибора учета). Исходя из этого, наружные сети должны быть переданы ресурсоснабжающим организациям, которые должны их содержать и ремонтировать.

Это сделано для того, чтобы ТСЖ не занимались непрофильными для себя работами, а передали эту зону ответственности профессионалам. А вторая причина — гуманная, в пользу жителей, чтобы им не пришлось терпеть расходы на содержание и ремонт внешних труб, а пустить высвободившиеся деньги на ремонт крыши, подъезда или еще чего-нибудь полезного. Эта работа ведется, преодолевая некоторое сопротивление ресурсоснабжающих организаций.

Проект реализуется при поддержке Администрации г.о. Самара.

Поговорим о том, какие существуют чиновники, чем они занимаются в несвободное от работы время и в каких структурах трудятся. Важно понимать, что чиновники не инопланетяне, а обычные люди, и главная декларируемая задача государственной и муниципальной службы – служить людям, что само по себе вызывает уважение.

Текст: Андрей Чернов, иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

В сознании обычного человека весь чиновничий полк почти не разделяется. Они бывают или хорошие, если разговаривают «душевно» и стараются помочь. Или же плохие, если в очках и говорят путано, постоянно ссылаясь на номера каких-то постановлений.

Если говорить просто, в идеале задача чиновников – преобразовать ресурсы (в первую очередь финансовые – бюджет) в блага с наибольшей эффективностью. Права и обязанности чиновников регулируются  законами и подзаконными актами, положениями о подразделениях, административными регламентами и должност­ными инструкциями. Этих правовых и организационных ограничений гораздо больше, чем, например, в бизнесе. Поэтому действия чиновников напоминают «бег в мешках», хотя внешнему наблюдателю кажется – беги да и все. И оказывается, что лучшая тактика «в мешках» — не бежать, а прыгать, поэтому со стороны их действия часто кажутся корявыми и нелогичными. Без понимания этих ограничений можно долго и бестолку долбиться, обращаться не туда и не так, принимать за «отписку» абсолютно корректный и правильный ответ, обижаться и возмущаться. По большому счету, при общении с чиновниками вам нужны знания и терпение. А чиновникам при общении с населением – наоборот, терпение и знания.

Три источника и три составляющих власти

Начнем с того, что есть три большие «блока» функций органов исполнительной власти. Первый – управление, законодательные инициативы, распределение бюджета. Второй блок – контрольные функции за соблюдением установленных правил в той или иной предметной области. Третий блок – государственные и муниципальные услуги населению и бизнесу.

Эти блоки стараются разделить по разным организациям, иначе «сам выбил денег, сам реализовал, сам проверил» — эффективность резко падает. Управлением занимаются министерства и департаменты, контролем – различные инспекции, госулугами – агентства. Однако на региональном и местном уровне и контрольные функции и услуги не всегда разделены, чтобы не было излишней ветвистости органов власти, и выполняются разными отделами или подразделениями одного органа власти.

Есть три уровня исполнительной власти – федеральная, региональная и органы местного самоуправления, между которыми разделены полномочия. Федеральные органы власти фактически подчиняются Председателю Правительства и Президенту Российской Федерации. «Верхушка» федеральных органов власти расположена в Москве, однако на территории региона расположены их «отделения»,. Под органами федеральной власти есть разные бюджетные учреждения и предприятия (ФГУП, ФБУ и ФАУ), финансируемые из бюджета и работающие по специальному госзаданию. Часто им отдается право предоставлять платные или бесплатные услуги.

Региональные органы власти фактически подчиняются Губернатору. Там тоже есть свои Министерства, департаменты и управления, ГУПы, ГБУ и ГАУ, наделенные полномочиями, ответственностью и имеющие бюджетное финансирование.

Территория региона делится на городские округа (по старому – города) и муниципальные районы (по старому – сельские административные районы). Эти округа и районы в свою очередь делятся на городские и сельские поселения, каждое из которых имеет органы местного самоуправления (ОМСУ).

На уровне органов местного самоуправления структурно могут быть разные варианты. Они могут подчиняться избранному мэру (главе городского округа) или назначенному сити-менеджеру. При этом формально функции Главы выполняет Председатель местной Думы.

Самара сейчас находится в процессе преобразования. Раньше это был городской округ с выбранным мэром и единой администрацией. В ближайшем будущем (вероятно, 23 декабря) в Самаре будет назначенный сити-менеджер. С этого момента администрация городского округа Самара, вероятнее всего, фактически будет входить в состав Правительства региона.  А на территории Самары для решения вопросов местного значения будут создано несколько органов местного самоуправления. По количеству выделенных районов (от 9 до 20).

Сейчас администрация города разделяется на департаменты и управления, отвечающие за ту или иную предметную область (благоустройство, строительство и т.д.), а также включает администрации районов, в целом отвечающих за свой район.

В таблице ниже приведены примеры распределения полномочий на некоторые предметные области. Таблица не доскональная по набору функций. Она приведена для наглядного примера.

Анализ таблицы показывает, что в одних предметных областях разделенные полномочия целиком относятся к какому-то уровню, а в других федеральные органы власти отвечают за стратегически важные объекты для страны (объекты федерального значения), региональные органы – за стратегически важные для экономики региона объекты регионального значения, остальное передано на муниципальный уровень.

Шесть направлений ударного труда

Поговорим теперь о том, чем занимаются чиновники, например, обычного департамента мэрии Самары, если это не касается исполнения конкретных государственных и муниципальных услуг.

Во-первых и в главных — это подготовка и обоснование бюджета по своей теме, его защита. После выделения денег следует подготовка документации на торги, контроль и приемка работ у подрядчика. Кроме того, подготовка и согласование различных нормативно-правовых и административных документов. Они включают различные изменения в порядке и объемах финансирования, административные регламенты разных услуг и функций, технологические карты. Затем юристы превращают написанный текст в юридические корректные формулировки и проверяют на непротиворечивость законодательству.

Во-вторых, это ответы на обращения граждан. Граждане пишут много и обильно, их обращения повторяются и по 59-ФЗ требуют официального ответа. Обращения написать все проще: через почту, через официальный сайт, по официальному e-mail, через приемную президента, через разные автоформирователи заявлений типа РосЯма, РосЖКХ и прочее и прочее. Пишут на всякий случай во все адреса, а «если вы не отзоветесь, мы напишем в спортлото». Собственно, все выходы в твиттер, мобильные приемные и прочее – небезуспешная попытка уйти от официальных обращений к обращениям и ответам «по сути», попытка упорядочить общение, убрать  повторные обращения.

В-третьих, это различные отчеты, ответы на запросы вышестоящих и контрольных ведомств, а также контроль деятельности подведомственных организаций – как через отчеты, так и непосредственно «выезд в поля». Очень много времени уходит и на переписку между ведомствами. Дело в том, что большинство процессов предполагает  различные согласования заинтересованных лиц, официальные ответы.

В-четвертых, это исполнение поручений, которые возникают неожиданно и «все разные». Большинство этих поручений – сбор и подготовка данных об объекте и территории для принятия решения вышестоящим начальством. Поэтому так важно правильно и четко вести информационные ресурсы, иначе любое поручение превращается в «поход по территории» или ручное перелопачивание данных.

В-пятых, мониторинг текущей ситуации по своему направлению (надо быть в курсе).

В-шестых, это, собственно, планирование и управление. Разработка и обоснование различных программ. Там, где есть относительная свобода и относительная приятность, когда реализация твоих идей дает благо для города. Но если брать общее время, творчества не больше 10%. Остальное  — рутина, функциональные обязанности. Однако, как и в любой деятельности, эффективность определяется как раз тем временем, которое затрачивается не на «тушение пожаров», а на планомерную работу по их предотвращению.

Сколько получают чиновники

Зарплата муниципальных чиновников рассчитывается по сложной схеме и зависит от должности (оклад) + надбавка за выслугу лет + надбавка за классный чин (на разных должностях присваивается раз в год или раз в три года) + бывают надбавки за ненормированный рабочий день  и за секретность + один или два раза в год выделяют материальную помощь.

Проще всего смотреть общий доход по декларациям, которые ежегодно публикуются в Интернете (гуглим «сведения о доходах» на сайте city.samadm.ru). Мы так и поступили — скачали декларации и проанализировали  доходы за 2013 год по трем  произвольно выбранным департаментам  — Департаменту образования, Департаменту строительства и архитектуры и Департаменту семьи и опеки. А также по администрациям трех районов – Ленинский, Октябрьский и Советский.

В таблице представлены средние значения «рядовых чиновников» на наиболее распространенных должностях, соответствующих примерно 5-10 летнему опыту работы  на муниципальной службе. При усреднении по должностям выбрасывались «крайние значения»  меньше 100 тысяч ( в основном работали часть года) и больше 700 тысяч  в год ( в основном бывшие военные или часть года работали в бизнесе).

Для интересующихся – ошибка расчета не больше 10%, так что данные можно считать верными. В 2014 году величину надбавок повысили и средние доходы возрастут примерно на четверть, мы с вами потом посмотрим и сравним.

Периодически поступают установки о сокращении некоторого количества чиновников и приходится «реорганизовывать» систему управления. Удивительно, но в городской администрации хорошо работает кадровый резерв. Больше  двух третей чиновников  принимают из него. Записаться в кадровый резерв может попытаться  любой желающий.

Мы надеемся, что  деятельность чиновников стала для вас более понятна и прозрачна. Следующую главу нашей самарской саги мы посвятим благоустройству города.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.

Заканчивая разговор о городском бюджете, мы переходим к расходам и дефициту. И пытаемся понять:  зачем, у кого и на каких условиях город берет в долг.

Текст: Анастасия Кнор, Андрей Чернов, иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

Как выглядят расходы городского бюджета? 

За последние 5 лет структура городских расходов существенно не изменилась. Доли средств, которые идут на образование, благоустройство, культуру и другие отрасли городского хозяйства остаются примерно в одних и тех же рамках. Существенное изменение коснулось сферы здравоохранения. Эта отрасль полностью ушла в ведение региона. Соответственно, из бюджета города Самары полностью был исключен раздел «Здравоохранение», а Департамент здравоохранения в Администрации города был ликвидирован.

Прошлогоднее изменение: от города ушли расходы на оплату труда педагогов школ (из-за этого была сокращена доля налога на доходы физических лиц, поступающего в горбюджет). Полномочия были переданы на уровень региона. Теперь область формирует расходы по зарплате, передает средства в виде субвенций в городской бюджет, а оттуда они распределяются по школам. Следует отметить, что все обязательства по содержанию школ, а также детские сады в полном объеме остались за городом.

Ранее мы говорили, что это распределение является предметом «торга» и взаимных соглашений между Департаментами, подразделениями, а затем – депутатами.

Расходы бюджета делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы городского бюджета обеспечивают текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, расходы на социальную поддержку. Эти расходы (бюджет содержания) является преобладающей частью расходов. Капитальные расходы бюджетов обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, проведение капитального ремонта, развитие инфраструктуры (дороги, связь, транспорт, озеленение и др.), за счет них создается или увеличивается муниципальное имущество. Это бюджет развития. При любом сокращении бюджета «режется»  именно инвестиционная составляющая и тогда бюджет часто называют «социальным».

Большая часть расходов привязана к тем или иным муниципальным программам – деньги «покрашены» под определенные цели. Это сделано, во-первых, для защиты и гибкого планирования финансовых средств, во-вторых, для соответствия целей, контрольных целевых  показателей, мероприятий и выделенных денежных средств, в третьих – для координации выполнения мероприятий. Другими словами, если вдруг Вы придумали гениальный суперпроект, и  мэр и администрация согласились го финансировать, то все равно это невозможно сделать «в один миг». Нужно найти источники, найти целевую программу, в рамках которой  профинансировать работу, изменить параметры бюджета – на это уйдет как минимум несколько месяцев.

Очень много вопросов у горожан вызывает вопрос, связанный с ремонтом дорог. Отнюдь, не возмущений, но справедливого негодования: почему до 2013 года Самара была городом направлений, а потом как по волшебству начала превращаться в благоустроенный город? Объясним процедуру принятия решений.

Львиная доля средств, потраченных на реконструкцию и ремонт дорог, поступила из регионального дорожного фонда. В Самаре есть свой муниципальный дорожный фонд, который формируется за счет госпошлин, но он небольшой. Основные «дорожные» доходы формируются за счет уплаты транспортного налога, который полностью аккумулирует область. По Положению о региональном дорожном фонде, половина всех собранных денег должна возвращаться муниципалитетам в виде целевых субсидий. В 2013 и 2014 году этот процесс шел явно в пользу Самары, и только за один 2014 год городу было передано более 1 миллиарда рублей. Общая сумма, потраченная на ремонт дорог,  превысила 1,5 миллиарда рублей. Хотя, как говорят специалисты, чтобы привести все дороги города в надлежащий вид, необходимо примерно в течение 5 лет тратить на эти цели по 3 миллиарда рублей. Потому что «недоремонт» предыдущий десятилетий составлял 90% из год в год. Дорожные деньги ищите в разделе «национальная экономика».

Раздел ЖКХ включает в себя 3 подраздела: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство и благоустройство (самая известная программа здесь — «Двор, в котором мы живем»). За счет городских средств проводятся текущие ремонты домов, замена лифтов, ремонт коллекторов, ливневых канализаций, модернизация и содержание уличного освещения и многое другое. А вот капитальный ремонт домов теперь должна финансировать область. Как было сказано выше, в регионе создан областной Фонд капитального ремонта жилья. Хотите узнать, попал ли Ваш дом в программу, попытайте счастья здесь. С сентября 2014 года все мы, граждане многоквартирных домов, отчисляем в этот фонд 5 рублей 86 копеек с каждого квадратного метра площади нашей квартиры. Эти немаленькие деньги полностью поступают на уровень региона, который распределяет их по каждому объекту. В программу попали более 10 000 домов по области, действие программы расписано до 2040 года.

По большому счету, содержание и текущие ремонты жилого фонда, содержание и ремонт дворовых территорий — дело управляющих компаний, однако жесткая схема работы с ними пока законодательно не выстроена и город вынужден тратить и свои  денежные ресурсы.

Как правило, город самостоятельно не может справляться со своими расходами, особенно по таким крупным проектам, как уже упомянутый ремонт дорог, поэтому по большинству разделов применяется принцип софинансирования. Часть средств планирует в бюджет город, недостающую сумму добавляет областной бюджет. По факту доля софинансирования региона в городских программах составляет порядка 75%.

Структура расходов кратко и наглядно представлена на сайте департамента финансов Администрации г.о. Самара, которую вы можете посмотреть здесь. Впрочем, эта схема не даёт представление о том, на какие же конкретные позиции потрачены бюджетные деньги. Для этого придется читать бюджет, разбираться в классификациях и прочих премудростях. Как считают специалисты, работающие из года в год с бюджетом, людей, умеющих грамотно прочитать бюджетную роспись, в нашем городе наберется едва ли с несколько десятков.

Если денег в бюджете на все нужды недостаточно, бюджет города принимается с дефицитом.  Дефицит бюджета — это тот объем средств, который не покрывается доходными источниками. В таком случае муниципалитет в рамках тех ограничений, которые прописаны в бюджетном кодексе, имеет права заимствования. Причем, в отличие от обычных граждан, которые вынуждены идти за кредитами в коммерческие банки, у администрации города есть более выгодные источники заимствования. И в первую очередь речь идет об областном бюджете. Точно также региональная казна может заимствовать средства в федеральном бюджете. И эта цепочка подчиненности никогда не нарушается. Образно говоря, как в сказке «Репка», как будто корнеплод — это общая доходная масса государства, дед — федеральный бюджет, бабка — региональный, а внучка — городской.

Но не всегда вышестоящий бюджет может предоставить бюджетные заимствования. Тогда у муниципалитета есть возможность обратиться в кредитные учреждения, то есть в банки. Банк, прежде чем удовлетворить запрос,  обязательно изучает кредитную историю бюджета, а также предельный объем муниципального долга и размер дефицита бюджета. Это также очень важные факторы, которые определяются действующим законодательством для бюджетов всех уровней. Максимальный предел заёмных средств из любых источников, а также уже действующих кредитных договоров суммарно не может превышать 10% от утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Поэтому дефицит бюджета-2015 составляет  3, 8 процента, в 2016 году он запланирован на уровне 0,6 %, а в 2017 году —  0,1%. Эти цифры сложились исходя из того объема долга, которые у Самары уже есть. Городу нужно привлекать деньги на обслуживание этого дефицита, так и на финансирование объема расходов, которые превышают доходы и не обеспечены финансированием.

Заимствованные средства никогда не привязываются к определенным видам расходов. Представим, что 10 рублей — это доходы и 11 рублей — расходы. Соответственно этот рубль, который привлекается из банков или из регионального бюджета, идет на все расходы. В итоге главное, чтобы доходы бюджета и привлеченная денежная масса обеспечивали покрытие расходов. Кстати, не у всех регионов соблюдается баланс собственных и заемных средств. Например, долг республики Мордовия на сегодняшний момент составляет 128%, что превышает все законные нормативы. Однако, долг этот сложился перед федеральным бюджетом, и там, видимо, действую особые договоренности, больше политического, нежели экономического свойства.

И под конец — приятная неожиданность. Граждане Самары де-юре имеют право принять участи в работе над бюджетом. Во-первых, они могут придти на любое открытое заседание Самарской городской думы, где идет обсуждение интересующего их вопроса. Во-вторых, у граждан есть возможность войти в состав Общественного совета при Думе г.о. Самара и с этой площадки высказывать свое мнение. Наконец, есть еще один механизм публичного обсуждения бюджета — это публичные слушания.

Публичные слушания являются одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они проводятся с участием жителей муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов и по вопросам местного значения. Публичные слушания призваны обеспечить учет мнения населения Российской Федерации в решении жизненно важных вопросов (формулировка из Википедии).

Проект бюджета городского округа Самара и отчет о его исполнении подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Решение о назначении публичных слушаний может принять Глава города или председатель Самарской городской думы. Это решение публикуется в средствах массовой информации городского округа Самара в течение 10 дней со дня принятия решения о назначении публичных слушаний. В сообщении обязательно называется дата слушаний, время, место и предмет общественного обсуждения. На публичные слушания допускается любой гражданин.

На публичных слушаниях ведется протокол. Решения на публичных слушаниях принимаются большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний, однако, согласно Положению, эти решения носят рекомендательный характер. В протоколе публичных слушаний отражаются решения, принятые на публичных слушаниях.

Публичные слушания по проекту бюджета г.о. Самары  на 2015 год проходили в конце октября. Интересно, что обсуждались только затраты, привязанные к собственным доходам  муниципалитета без учета помощи из  бюджетов других уровней, так как их объем пока неизвестен. Поэтому обсуждения проходили вяло, все «интересные» статьи бюджета были урезаны  до минимума. Администрация Д.И. Азарова позиционировала бюджет как «народный»,  обосновывая это тем, что он основывается на пожеланиях жителей города, высказанных на встречах с Главой городского округа и на мнениях общественных объединений. Заметим, что, например,  в Кирове начала  работать более прозрачная схема, где жители на специальном сайте регистрируют свои пожелания к локальным объектам благоустройства (тротуары, дорожки,  газоны и др.), а затем часть расходов бюджета  распределяется на реализацию этих пожеланий в зависимости от количества собранных комментариев и «лайков» других жителей.

Решения, принятые на публичных слушаниях, подлежат официальному опубликованию в городских средствах массовой информации, а также публичному обсуждению в Администрации города или в Самарской городской думе. Это всё, на что вы можете рассчитывать, уважаемый житель городского округа!

Но мы уверены, что полученные знания будут вам полезны. А сам бюджет Самары — понятней.

Кстати, тут можно посмотреть интересную инфографику по бюджету Самары на 2014 год.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.

В любом даже самом скромном бюджете есть два раздела — доходы и расходы. Есть они и в городском бюджете. Правда, источники доходов и статьи расходов могут меняться очень неожиданно. Поговорим о том, как формируются доходы городского бюджета.

 Текст: Анастасия Кнор; Иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

 Экскурс в чудесную историю

Как уже было сказано, в приснопамятные 90-е годы XX века, когда в России действовал принцип федерализации, бюджетные доходы были распределены практически поровну между федеральным центром и регионами. А в национальных республиках, таких как Татарстан, и вовсе 70/30 в пользу местной власти. Поэтому у мэров и губернаторов в руках было гораздо больше финансовых инструментов. Все амбициозные проекты Константина Титова — строительство Онкоцентра, индюшачьей фермы, Новокуровки, автомагистрали Центральная и пр. — это результат того, что почти половина всех налогов оставалась здесь. Прекрасно чувствовал себя тогда город Тольятти, потому что Вазовские платежи серьезно укрепляли его бюджет. 15 лет назад Тольятти даже всерьез обсуждал тему отделения от Самарской области, потому что жилось им комфортно и вольготно.

«Королями» в Самаре были Ленинский и Самарские районы. Тогдашние их руководители Александр Белоусов и Владимир Довбыш понимали, что на их территории нет крупных промышленных предприятий, соответственно, налоговые поступления надо получать из иных источников. И в один прекрасный день администрация Ленинского района объявила: всем малым предприятиям предоставляем юридический адрес и льготные условия для регистрации. Тогда по адресу, где расположена администрация, за короткий промежуток времени было зарегистрировано сразу  несколько сотен малых предприятий! И налоги, соответственно, пошли частично в районную казну. Как завидовали тогда центральным районам все остальные, трудно передать. Потому что малый бизнес давал хороший налоговый прирост, а большие заводы Безымянки сокращали свои объемы. Но вольница продолжалась лишь до конца 90-х годов. Сейчас бюджет города единый, административные районы не имеют независимого бюджета.

Очень хорошо я также помню более позднее высказывание Георгия Лиманского (начала двухтысячный годов, уже после принятия Бюджетного кодекса), который жаловался на то, что город Самара очень мало оставляет у себя налогов. Он говорил, что эта цифра — чуть менее 15%. Дескать, мы — доноры, и за счет нас кормится федеральный центр и другие регионы. Отчасти ситуация и была таковой. Потому что бюджетное выравнивание (основанное на количестве населения) произошло чуть позже. А до этого были явные регионы — доноры, к числу которых относилась Самарская области и регионы — реципиенты, то есть получатели федеральной помощи.

Жесткие реалии сегодня

Налоги перераспределяются между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами в соответствии с бюджетным кодексом. Общий принцип – чем больше вид налога «привязан к территории», тем проще его оставить на региональном и местном уровне. Иначе  начинается тупое соревнование между городами и регионами «кто больше даст преференций бизнесу и заберет себе налоги». В результате увеличивается разница в доходах и снижается общая масса налоговых поступлений.

Сейчас доля из всей налоговой массы, которая остается в городском бюджете Самары, составляет всего 7,5 процентов. Начиная с 2000 года эта цифра неуклонно снижается. Причина в жесткой централизации власти и в перераспределении функций. В «лучшие» 2009-2011 годы работы  последней команды самарской мэрии под руководством Дмитрия Азарова эта доля доходила до 10%. Но, забирая «наверх» полномочия, у муниципалитета забирают и деньги. Если сравнить Администрацию под командованием Виктора Тархова и Администрацию Азарова, то можно увидеть, как значительно вырос городской бюджет по доходам и расходам. В департаменте финансов мэрии Самары основной причиной называют принятие плана мероприятий по увеличению доходной части бюджета совместно с Федеральной налоговой службой по Самарской области, а также планомерная внутренняя работа сотрудников администрации города по каждому источнику дохода, в том числе и привлеченным средствам.

Часть этих налогов полностью зачисляется в городской бюджет, другая часть делится между региональным и федеральным центром. Например, после внесения изменений в бюджетный кодекс, размер налога на доходы физических лиц, зачисляемый в городскую казну, в 2014 году упал с 40% до 30%.  И, разумеется, у этого изменения есть свои причины. Дело в том, что закон передал полномочия по выплате заработной платы учителям на уровень субъекта, вместе с этими обязанностями отдав и часть доходной базы.  Сейчас рассматривается новое сокращение полномочий муниципалитетов в части социальной политики, но пока решение окончательно не принято. Следовательно, как только город «избавят» от некоторых функций, его также «избавят» и от части доходной базы.

Самый «трудный» по собираемости налог — это арендная плата за муниципальное имущество. По остальным видам налога общегодовая задолженность  не превышает 4 процентов.

Интересна ситуация с земельным налогом, который платят собственники земельных участков, и налогом на имущество физических лиц – собственников квартир, зданий, гаражей и прочее. Опыт Мытищ и других городов показывает, что в целом по стране резервы этих налогов  очень большие (40% и более). Вы и ваши знакомые, например, платите  налог за квартиру? А вообще говоря, должны…  Причем скоро этот налог будет рассчитываться от кадастровой  стоимости, близкой к рыночной и увеличится в несколько раз.  Все упирается в недостаточную наполненность и противоречивость баз данных кадастра недвижимости, реестра прав и  баз данных Федеральной налоговой службы, а также общие законодательные ограничения и нестыковки… Кроме того, есть лазейки, с помощью которых бизнес снижает объем уплачиваемого земельного налога, но их подробное описание выходит за рамки статьи. Администрация города с помощью службы муниципального земельного контроля занимается выявлением таких ситуаций и  закрытием этих лазеек.

Налоговая масса, зачисляемая в бюджет города, по году поступает неравномерно. Самым «урожайным» считается ноябрь, когда Федеральная налоговая служба завершает сбор налогов с граждан (имеются в виду налог на землю и имущество, транспортный налог и пр.) Самыми трудными месяцами являются январь и февраль, когда казна наполняется буквально по капле. Как правило, в эти месяцы из бюджета проводятся лишь самые необходимые платежи, основную нагрузку перераспределяя на 2, 3 и 4 кварталы. Поэтому для нашей страны было бы логичнее начинать финансовый год с 1 октября, когда закрома города и родины полны налоговыми поступлениями, но это, к сожалению, невозможно. (по Бюджетному кодексу финансовый год начинается в январе, а заканчивается 31 декабря). В частности, поэтому объем движняка в администрациях и объем работ, финансируемых из бюджета, резко возрастает осенью – подтвердили выделение средств и их надо быстро «освоить» в текущем году, а то пропадут. Это, разумеется, не способствует качеству выполнения работ.

Дележ и помощь 

Собственных налоговых доходных источников у города нет и быть не может в соответствии с Бюджетным кодексом. В Европе, например, много городов имеют полномочия принятия собственных городских налогов. Например, много где существует налог на содержание собак, по которому покрывается ущерб от уборки продуктов выгуливания домашних животных. В Германии приняты муниципальные налоги на проституцию (в размере 19 процентов от дохода). В Австрийском городе Фраункирхен недавно принят туристический налог, обязательный для постояльцев всех отелей. ( € 1,50 с человека за ночь). В России только у субъектов федерации есть возможность установления собственных налогов, доли от которого в свою очередь могут поступать в бюджеты муниципальных образований.  К самым известным видам таких налогов можно отнести транспортный налог. Он 100% зачисляется в бюджет региона. Города и районы всегда настаивали, чтобы этот налог хотя бы частично оставался на территориях, но Самарская Губернская Дума и Администрация области с их доводами не соглашаются до сих пор. По сути у областных депутатов есть единоличное право решать, делиться доходными источниками с городами и районами или не стоит. Как только Губернской Думой принимается Закон о введении того или иного регионального налога, вместе с ним принимается решение о нормативах зачислений в нижестоящие бюджеты.

Также в структуре  городского бюджета большой объем занимают субсидии из регионального бюджета, которые также можно отнести к доходным источникам. Если в 2010 году сумма субсидии была незначительная — 1,5 миллиарда рублей, то в 2014 году она выросла до 9 миллиардов рублей. Причем, часто бывает так, что в администрацию города поступает уведомление из того или иного министерства: дескать, есть свободные средства, которые регион готов перечислить городу на такой-то вид деятельности. Тогда срочно собирается городская дума, которая вноситс изменения в бюджет. Такие заседания проходят до 10 раз в год, и преимущественно все они связаны с увеличением финансирования.

Доходная часть бюджета 2014 года колеблется в пределах 14 миллиардов рублей (точнее можно будет сказать после того, как будут подведены итоги исполнения бюджета города за 12 месяцев). В целом за год в Самаре собирается более 150 миллиардов рублей. С каждого собранного условного 1 рубля в нашем городе остается 7,5 копеек. Остальные доходы — это воспомоществования бюджета области.

На таком «перекосе» расходов над доходами с компенсацией оставшейся части из вышестоящих бюджетов  строится  вертикаль власти современной России. Регионы вынуждены просить денег у федерального бюджета, иначе они плохо справятся со своими обязанностями. Муниципалы вынуждены просить денег из регионального бюджета, и при любом противостоянии между городской и региональной властями доходы города резко снижаются. В этом есть и свои минусы — муниципалитету проще сидеть в кабинетах вышестоящих начальников, плакаться и просить, чем искать собственные источники  доходов. К счастью, в 2013 году в Правительстве Самарской  области ввели  довольно  прозрачную схему распределения субсидий в зависимости от динамики развития муниципалитетов. Однако, на просьбы, их обоснование, рассмотрение, отчеты, контрольные  проверки уходит приличное количество сил и нервов как муниципальных, так и региональных властей. Именно поэтому схема с прямым подчинением муниципалитетов региональному правительству так популярна в последнее время.

Надеемся, теперь вы лучше представляете, как устроен бюджет. Но это еще не все! В следующей части нашей бюджетной саги из эпоса «Самара для чайников» вы узнаете про самое драматичное: о расходах и дефиците бюджета. А так же о возможности лично участвовать в формировании городского бюджета и о том, почему он принимается сразу на три года.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.

Писать про бюджет интересно, а вот читать не очень. Потому что по одну сторону процесса люди знающие предмет, а по другую — люди, равнодушные к этой теме. 

Текст: Анастасия Кнор, иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

Всё, что связано с государственными, региональными и муниципальными деньгами, воспринимается человеком только с позиции «как меня это коснется?»  А как может коснуться обычного самарца с ежемесячным кошельком в 30 тысяч рублей известие о том, что, например, на статью благоустройство запланировано, условно, 850 миллионов рублей? Он видел эти миллионы когда-нибудь? Понимает, мало это или много? И опять-таки что вмещает в себя понятие благоустройства?

Поэтому бюджеты у нас не читаются, мало кто ими без крайне нужды интересуется, и за потраченные деньги спрашивать с власти не умеем. Кажется, в Дании у граждан налогами забирают до 60% из заработка, и никто не ропщет. На вопрос, а не слишком ли велика налоговая нагрузка, отвечают, что за это они имеют массу гарантий по образованию, медицинскому, социальному и пенсионному обеспечению. А если эти гарантии выполняются не в полном объеме, то это является основанием жестко с власти спросить, вплоть до импичмента.

В демократическом обществе финансовая культура воспитывалась десятилетиями, поэтому Россия только в начале пути. Воспитание и образование — всего лишь вопрос времени и желания каждого.

История формирования муниципального бюджета в Самаре

Первые бюджеты в более или менее современном виде этого понятия стала принимать администрация под руководством Олега Сысуева в начале 90-х годов. По воспоминаниям сотрудников тогдашней городской администрации, бюджет города выглядел так: три листка формата А4, разлинованные в таблицу, где в правой колонке стояла отрасль (например, ЖКХ), а в левой — сумма. А в конце таблички — сумма расхода. Такой бюджет передавался депутатам городской думы на согласование.  Ни о каком обсуждении параметров бюджета речи вообще не шло! Бюджеты нигде не публиковались, и были закрыты до предела. Причина в том, что в 1990-е годы еще не был принят бюджетный кодекс, который четко разграничивал и закреплял расходы бюджета под определенные полномочия.

Например, в 2000 году Георгий Лиманский из бюджета города профинансировал строительство ограды для Иверского монастыря. При возникновении этого факта сегодня прокуратура завела бы на градоначальника уголовное дело и, вероятнее всего, отправила бы его за решетку, обвинив в нецелевом расходовании бюджетных средств. Но в 2000 году прокуратура просто не обратила на этот факт никакого внимания, хотя пресса критиковала администрацию Лиманского.

  По меткому выражению Аллы Дёминой, депутата городской Думы трех созывов, «бюджетной сиротой» всегда была строка по финансированию культурной отрасли  — в общей расходной части она занимала не более 5%

Да и то никогда в должной мере не исполнялась. Зато при том же мэре Георгие Лиманском всегда перевыполнялась строка СМИ. Иногда на 500%. Бюджетными средствами исполнительная власть, то есть мэрия, жонглировала как хотела абсолютно бесконтрольно. А потом выносила отчет об исполнении бюджета на Думу, и депутаты «принимали его к сведению». Но не будет правильным говорить о варварском отношении к городской казне Сысуева или Лиманского. Ситуация была идентичной по всей  стране.

Сегодня по бюджетному кодексу проект бюджета вносится в Самарскую городскую думу до 1 ноября, и до нового года он в обязательном порядке принимается (об этом подробнее дальше).  А раньше главный финансовый документ города напрямую зависел от вышестоящих бюджетов, и принимался последним в хронологической цепочке: сначала федеральный бюджет — региональный бюджет — муниципальный бюджет. Поэтому зачастую принимался в марте или в апреле. Представьте себе, год начался, надо платить бюджетникам зарплату, содержать поликлиники, школы и детские сады, а документа, разрешающего этого делать, еще нет! И тогда город жил по 1/12. То есть высчитывались среднемесячные расходы предыдущего года, и эта величина бралась за основу финансирования года текущего.

Еще обязательно следует сказать о том, что до налоговой, бюджетной и федеративной реформ 1999–2005 годов совершенно не были разграничены отношения между городом, областью и федеральным центром. Например, в середине 90-х годов было принято очень много популярных законов о многочисленных льготах разных категориям населения. Этих льгот было более 50! Но Государственная дума, приняв эти нормы, не позаботилась о том, чтобы привязать их к реальным деньгам. Поэтому граждане свои льготы получали за счет нижестоящих бюджетов. Помните, в 2005 году самарское ТТУ выиграло иск у Министерства транспорта на сумму более 1 миллиарда рублей за компенсацию проезда льготным категориям граждан? Так вот это отголоски той ситуации.

А еще во времена Олега Сысуева администрация Самары чуть не стала банкротом. Тогда средства территориального фонда обязательного медицинского страхование за неработающее население прокачивались через городской бюджет. И образовались колоссальные долги перед лечебными учреждениями, которые практически застопорили финансирование других статей городской жизни. Тогда руку помощи протянул региональный бюджет, частично погасив задолженности. Опять-таки такой ситуации сегодня быть просто не может.

Налоговый и Бюджетный кодексы, а также Закон «Об общих принципах местного самоуправления» от 6 октября 2014 года урегулировали почти все стороны межбюджетных отношений и процесс формирования и принятия бюджета стал цивилизованным. С 2005 года Госдума стала рассматривать Закон «О бюджете» в четырех чтениях.

В первом чтении утверждаются доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета, а также источники покрытия дефицита; расходы федерального бюджета.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, а также размер федерального Фонда финансовой поддержки регионов.

В третьем чтении – распределение расходов федерального бюджета по подразделам их функциональной классификации и всем уровням ведомственной классификации.

В четвертом чтении закон утверждается в целом после дополнительной сверки на предмет сбалансированности.

Как сейчас. Процедура принятия бюджета

Основные принципы формирования бюджета определены Бюджетным кодексом РФ и Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Самарской области и г.о. Самара. Эти документы постоянно дополняются, видоизменяются, как и любой другой «живой» документ. Но прописанные в них регламенты, связанные с принятием бюджета, четко сохраняются.

Общемировая проблема – в муниципальных бюджетах недостаточно для удовлетворения всех потребностей и для системного развития города. Исключение составляют лишь столицы и мегаполисы. Например, многие говорят о том, что «надо отремонтировать все дороги и все общественные простраснтва», но где взять эти деньги?  Снять с отрасли «образование» или не содержать дороги вообще, а только ремонтировать? Не вариант. Поэтому  при оставлении бюджета предпочтение отдается системному решению вопросов, используются все возможные источники финансирования, например, региональные и федеральные целевые деньги под Программу подготовки к ЧМ-2018, частные средства.

Бюджет города изначально верстает муниципалитет. Эта работа начинается в мае. Основой служит, разумеется, бюджет предыдущего года, откуда берутся многие контрольные цифры. До 1 ноября проект сверстанного бюджета вносят в Самарскую городскую думу. Кстати, физический  его объём — это две коробки от среднего телевизора.

В нашем городе его приносят на руках два дюжих молодца, переходя улицу Куйбышева от мэрии до здания думы. Во многих российских городах проект бюджета завозят в представительный орган на тележках.

Итак, документы переданы в Думу, и депутаты на комитетах начинают их обсуждать. Как правило, каждый профильный комитет занимается своим разделом. Например, комитет по образованию пристальнее остальных смотрит расходные статьи именного этого раздела. После обсуждения предложенных исполнительной властью статей бюджета, депутаты формируют свой перечень поправок и «хотелок». Как правило, все заседания комитетов открыты для прессы и для граждан, оттуда начинают поступать первые публичные комментарии по проекту бюджета на будущий год. После того, как комитеты вынесли свое решение,  проводит финальное заседание бюджетный комитет, который рекомендует вынести проект бюджета на пленарное заседание городской думы. Бюджет города принимается минимум в двух чтениях. Первое чтение — это контрольные цифры доходов и расходов бюджета, без обсуждения внутреннего содержания. Второе и все последующие чтения до финального — это тот самый главный финансовый документ города, по которому мы с вами живем.

Бывало такое, что в процессе обсуждения бюджета между чиновниками и депутатами возникает серьезный конфликт. И тогда начинает работать согласительная комиссия. Согласительная комиссия — это орган, состоящий, как правило,  из 11 человек. Число нечетное, чтобы итоги голосования не были равнозначными, иначе решение не будет принято.  Часть  согласительной комиссии — депутаты Самарской городской думы, другая — представители мэрии. Это самая жесткая часть процесса по принятию бюджета, потому что на согласительной комиссии идет основной торг между депутатами и чиновниками и финальное распределение денег по статьям расходов. Например, в 2002 году согласительная комиссия перераспределила бюджетную роспись, предоставляющую 17 миллионов рублей на завершение реконструкции театра «Самарская площадь» в пользу театра «Камерная сцена». Город вроде бы не ощутил особой разницы, а вот актёры — еще как. Напомню, что «Самарская площадь» дебютировала на своей сцене (ул. Садовая, 231) премьерой спектакля «Чайка» только спустя 5 лет.

Депутаты Самарской городской думы порой могут внести серьезные поправки в проект бюджета, подготовленный чиновниками мэрии. Например, в процессе принятия бюджета 2014 года по инициативе бюджетного комитета (возглавляет депутат Михаил Куцев) были истребованы 260 миллионов рублей на капремонт домов. Изначально на эти цели вообще не было заложено денег. Администрация города предположила, что на эти цели должны идти средства из Областного фонда капитального ремонта, поэтому посчитала их излишними с точки зрения расходов. Однако, время показало, что планы Фонда капитального ремонта не выдержали испытания, и в текущем году вместо 700 запланированных к ремонту домов по факту отремонтировано только 27. Если бы депутаты не подсуетились, то у города не осталось бы свободных средств на текущий ремонт жилья.  А так средства были распределены по титульным спискам на самое необходимое:  перекрыть крышу, отремонтировать стояк, заделать межпанельные швы и прочее.

Как мы увидим в следующей части, утвержденный бюджет изменяется в течение года. Появляются новые и весьма значительные источники дохода, в первую очередь – субвенции из регионального и федерального и регионального бюджетов. Поэтому поправки в бюджет вносятся и утверждаются в течение года.

После принятия бюджета на заседании Самарской Губернской Думы бюджет на будущий год в обязательном порядке публикуется в официальном печатном органе («Самарская газета»), на сайте мэрии и городской Думы.

Бюджет трех лет

 В российской бюджетной системе переход на принятие трехлетнего бюджета произошел в 2008 году, когда Государственная Дума впервые приняла главный финансовый закон страны сроком на три года. Вслед за Москвой потянулись и регионы. Самарская область также в 2008 году заявила о переходе на формирование «длинного» бюджета, хотя по закону этого не требовалось.  Составление трехлетнего бюджета не является обязательным для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако, Областное правительство вышло с инициативой в Самарскую губернскую Думу, получило полное одобрение, и были внесены изменения в закон о бюджетном устройстве в области.

Город Самара с 2011 года также принимает так называемый трехлетний бюджет. Впрочем, есть здесь некоторое лукавство.

Депутаты Самарской городской думы в конечном счете голосуют за 1-летний бюджет, однако в уме держат концепцию, рассчитанную на три года

Почему? Да потому что невозможно сразу запланировать финансы четко на три года. Жизнь меняется, планы пересматриваются. Поэтому трехлетний бюджет — это, скорее, финансовый план города, в рамках которого можно работать всем участникам.  Думой принимается решение только на 1 год, в бюджете видны расходы только 1 будущего года и не видны расходы будущих 3 лет.  Но вместе в бюджетом также принимается финансовый план на последующие 2 года. Всё вместе это и называется трехлетним бюджетом.

И еще один парадокс: трехлетний бюджет принимается каждый год. То есть, сейчас мы принимаем бюджет 2015 — 2017, в следующем году будем принимать бюджет 2016 — 2019 и так далее. Всё время сдвиг происходит на 1 год, но планирование ведется на 3.

Для примера давайте рассмотрим любимую в Самаре тему ремонта и реконструкции дорог. При годичном бюджете на эти цели определялась сумма ровно на год, а дальнейшее финансирование определялось обтекаемо: планируем вкладывать не меньше, чем в предыдущие периоды. И в итоге все понимали, что в следующем году все будет непредсказуемо. Теперь же профильный департамент имеет возможность на три года вперед пообъектно распределять средства, загодя заказывать разработку проектно-сметной документации, проводить работу с потенциальными подрядчиками. Это удобно и для работы с региональным бюджетом, который также планирует на три года вперед средства областного дорожного фонда.  То есть появляется четкая, утвержденная законом перспектива. Опять-таки, зная бюджет на три года вперед, его распорядитель может проводить торги по своим закупкам и сразу заключить со своими основными поставщиками долгосрочные контакты на год—три. На такие торги придут только те компании, которые уверены в своих силах, которые не самоликвидируются, выиграв тендер. В противном случае для них предусмотрены штрафные санкции, и довольно серьезные.

Ещё один важный момент — доходы и расходы городского бюджета. Об этом — в продолжении главы про бюджет.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.

Мы живем в городе, пользуемся его ресурсами, мы прямо или косвенно (через налоги) изменяем его. Но много ли мы о нем знаем? Устройство города, внутренние взаимосвязи? И нужно ли нам это знать? 

Текст: Андрей Чернов Иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

Мы хотим жить хорошо, но для каждого из нас эти слова имеют разный смысл. У нас разные потребности, разные эмоции, разные возможности, разная мораль и поэтому разные векторы силы.

Все мы хотим, чтобы на нашем пути было меньше ограничений и непоняток. Хотим, чтобы наши усилия по возможности давали максимальный эффект, складывались с усилиями других людей. Для этого недостаточно быть просто хорошим или просто сильным, или просто умным человеком.

Надо знать, как устроен город. Понимать, как он управляется и по каким законам живет.

Важно понимать, кто и как влияет на город. Его жизнь и будущее. Основные агенты влияния — это органы власти различных уровней; разные категории бизнеса; общественные объединения; сообщества со схожими интересами… Нужно знать их сильные и слабые стороны, цели, права и обязанности.

Такие знания помогут правильно выбрать точку приложения наших сил в развитии города. Позволят избежать бесполезных и даже потенциально опасных действий. Подскажут, где найти союзников и партнеров.

Мы начинаем этот проект, чтобы объяснить, как управляется город и происходит его развитие.

Это будет своего рода «город для чайников». Сначала — разъяснение общих понятий об общих важных темах. Например: куда и какие деньги могут уходить из городского бюджета? Кто именно ответственен за состояние дорог?  А чем проект закончится, мы и сами пока не знаем. Нет! Знаем! Это, конечно, не учебник, а живой разговор с читателями, но он обязательно поможет сделать жизнь города хотя бы немного лучше.

Мы постараемся описать состояние «как есть» — факты, расклады, практический опыт. И обозначим проблемы, без оценок.

Каковы основные силы влияния на развитие города? Какие у них интересы, и насколько велик вес?

Важное влияние на развитие города оказывают различные ветви органов власти – исполнительная, законодательная и судебная. Наиболее сильное фактическое влияние на данный момент оказывает исполнительная власть. Ее и рассмотрим.

Органы исполнительной власти подразделяются на федеральную власть во главе с президентом страны, региональную во главе с губернатором и органы местного самоуправления во главе с мэром  — теперь сити-менеджером.

В чём их объявленные интересы? В социально-экономическом развитии и отсутствии потрясений на территории ответственности. Исполнительной власти важно спокойствие на территории, следствием которого является устойчивость её положения и лояльность населения на выборах.

Чем они занимаются? Управляют, контролируют и оказывают государственные и муниципальные услуги.

Кто от них зависит? От исполнительной власти зависят так или иначе все жители города.  Но наиболее зависимы (и в следствии этого легко организуемы) «бюджетники» — работники учреждений, прямо или косвенно финансируемых городской властью. В первую очередь, это  школы, больницы, учреждения культуры, спорта.

Велик вес бизнеса – крупного, среднего и мелкого. Крупный и средний бизнес, если его деятельность привязана к территории, находится в постоянном диалоге с властью. Ошибочно полагать, что это сплошная коррупция и что такого диалога быть не должно.

Если очень грубо сформулировать позицию крупного бизнеса, то она будет звучать так: «Мы даем городу рабочие места, поднимаем экономику, платим налоги – хотим меньше издержек, больше преференций и уважения».

Позиция власти: «Мы вас уважаем, готовы помогать, но докажите, что вы полезны городу и поддержите нас. При этом так, чтобы мы не попали к вам в зависимость».

Кроме того, крупный и средний бизнес тратит приличные суммы на организацию событий и рекламных кампаний. И задача города – получить от этого нечто большее, чем «сцена, шарики, салют». В моногородах, к которым Самара, к счастью, не относилась, городская жизнь фактически зависит от одного-двух предприятий. Другая крайняя и часто встречающаяся позиция бизнеса, после взвешивания всех издержек и плюсов от возможных преференций — «нам ничего не нужно от города, но и вы не трогайте нас».

Среди крупного и среднего бизнеса выделяются группы, наиболее активно влияющие на город. Это крупные девелоперы-застройщики, владельцы коммерческой недвижимости, а также управляющие компании и организации, эксплуатирующие инженерные сети. Они находятся в наиболее плотном диалоге с городской властью. И зачастую образуют с ней полулегальный симбиоз.

Малый бизнес слишком разнороден и почти во всех городах России разобщен. Наибольшее влияние оказывают организации в сфере торговли и оказания услуг населению, но значительная часть из них находится на грани рентабельности. В целом, они готовы «вкладываться» в город, в основном вокруг своего места расположения (все способы организации пространства в обмен на наружную рекламу).

Каждый житель города в той или иной мере участвует в его развитии. Жители выступают основными потребителями городских услуг, формируют спрос на них и частично — предложение. Даже, если вам ничего не нужно и неинтересно, вы все равно — часть города.

Жителей так много и они такие разные, что невозможно описать их деятельность, не разделив их на условные группы (например, по социальному признаку, местоположению, уровню дохода).

Важно выделить ту часть жителей, которые потенциально готовы и могут активно развивать город.

Например, неформальные сообщества. Это могут быть люди, объединённые совершенно разными интересами. От любителей велосипедов и защитников животных до автомобилистов или поклонников экзотических видов спорта. Важно то, что они представляют собой организованную силу, осознающую свои интересы.

В Пензе, Воронеже, Вологде, Ижевске и других городах их последовательно «вытаскивают» из Интернета и раскручивают в реальной жизни, помогают в организации событий и акций в области образования, культуры, изменении городской среды.

Властям хочется работать именно с активной частью общества, а люди, состоящие в неформальных сообществах, имеют свободную энергию. Интересны они и бизнесу. Через них можно влиять на круг лояльности. Активной части населения, собравшейся в сообщества, важна собственная раскрутка и помощь при разумном дистанцировании от власти, нужны следы своей деятельности.

Нам всем нужен современный, удобный для жизни, бизнеса и управления город! Вот только пути для достижения этой цели и средства у всех разные. Но об этом — в следующей главе нашей самарской саги.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.