Писать про бюджет интересно, а вот читать не очень. Потому что по одну сторону процесса люди знающие предмет, а по другую — люди, равнодушные к этой теме. 

Текст: Анастасия Кнор, иллюстрации: Наталья Пирожкова, Анар Мовсумов

Всё, что связано с государственными, региональными и муниципальными деньгами, воспринимается человеком только с позиции «как меня это коснется?»  А как может коснуться обычного самарца с ежемесячным кошельком в 30 тысяч рублей известие о том, что, например, на статью благоустройство запланировано, условно, 850 миллионов рублей? Он видел эти миллионы когда-нибудь? Понимает, мало это или много? И опять-таки что вмещает в себя понятие благоустройства?

Поэтому бюджеты у нас не читаются, мало кто ими без крайне нужды интересуется, и за потраченные деньги спрашивать с власти не умеем. Кажется, в Дании у граждан налогами забирают до 60% из заработка, и никто не ропщет. На вопрос, а не слишком ли велика налоговая нагрузка, отвечают, что за это они имеют массу гарантий по образованию, медицинскому, социальному и пенсионному обеспечению. А если эти гарантии выполняются не в полном объеме, то это является основанием жестко с власти спросить, вплоть до импичмента.

В демократическом обществе финансовая культура воспитывалась десятилетиями, поэтому Россия только в начале пути. Воспитание и образование — всего лишь вопрос времени и желания каждого.

История формирования муниципального бюджета в Самаре

Первые бюджеты в более или менее современном виде этого понятия стала принимать администрация под руководством Олега Сысуева в начале 90-х годов. По воспоминаниям сотрудников тогдашней городской администрации, бюджет города выглядел так: три листка формата А4, разлинованные в таблицу, где в правой колонке стояла отрасль (например, ЖКХ), а в левой — сумма. А в конце таблички — сумма расхода. Такой бюджет передавался депутатам городской думы на согласование.  Ни о каком обсуждении параметров бюджета речи вообще не шло! Бюджеты нигде не публиковались, и были закрыты до предела. Причина в том, что в 1990-е годы еще не был принят бюджетный кодекс, который четко разграничивал и закреплял расходы бюджета под определенные полномочия.

Например, в 2000 году Георгий Лиманский из бюджета города профинансировал строительство ограды для Иверского монастыря. При возникновении этого факта сегодня прокуратура завела бы на градоначальника уголовное дело и, вероятнее всего, отправила бы его за решетку, обвинив в нецелевом расходовании бюджетных средств. Но в 2000 году прокуратура просто не обратила на этот факт никакого внимания, хотя пресса критиковала администрацию Лиманского.

  По меткому выражению Аллы Дёминой, депутата городской Думы трех созывов, «бюджетной сиротой» всегда была строка по финансированию культурной отрасли  — в общей расходной части она занимала не более 5%

Да и то никогда в должной мере не исполнялась. Зато при том же мэре Георгие Лиманском всегда перевыполнялась строка СМИ. Иногда на 500%. Бюджетными средствами исполнительная власть, то есть мэрия, жонглировала как хотела абсолютно бесконтрольно. А потом выносила отчет об исполнении бюджета на Думу, и депутаты «принимали его к сведению». Но не будет правильным говорить о варварском отношении к городской казне Сысуева или Лиманского. Ситуация была идентичной по всей  стране.

Сегодня по бюджетному кодексу проект бюджета вносится в Самарскую городскую думу до 1 ноября, и до нового года он в обязательном порядке принимается (об этом подробнее дальше).  А раньше главный финансовый документ города напрямую зависел от вышестоящих бюджетов, и принимался последним в хронологической цепочке: сначала федеральный бюджет — региональный бюджет — муниципальный бюджет. Поэтому зачастую принимался в марте или в апреле. Представьте себе, год начался, надо платить бюджетникам зарплату, содержать поликлиники, школы и детские сады, а документа, разрешающего этого делать, еще нет! И тогда город жил по 1/12. То есть высчитывались среднемесячные расходы предыдущего года, и эта величина бралась за основу финансирования года текущего.

Еще обязательно следует сказать о том, что до налоговой, бюджетной и федеративной реформ 1999–2005 годов совершенно не были разграничены отношения между городом, областью и федеральным центром. Например, в середине 90-х годов было принято очень много популярных законов о многочисленных льготах разных категориям населения. Этих льгот было более 50! Но Государственная дума, приняв эти нормы, не позаботилась о том, чтобы привязать их к реальным деньгам. Поэтому граждане свои льготы получали за счет нижестоящих бюджетов. Помните, в 2005 году самарское ТТУ выиграло иск у Министерства транспорта на сумму более 1 миллиарда рублей за компенсацию проезда льготным категориям граждан? Так вот это отголоски той ситуации.

А еще во времена Олега Сысуева администрация Самары чуть не стала банкротом. Тогда средства территориального фонда обязательного медицинского страхование за неработающее население прокачивались через городской бюджет. И образовались колоссальные долги перед лечебными учреждениями, которые практически застопорили финансирование других статей городской жизни. Тогда руку помощи протянул региональный бюджет, частично погасив задолженности. Опять-таки такой ситуации сегодня быть просто не может.

Налоговый и Бюджетный кодексы, а также Закон «Об общих принципах местного самоуправления» от 6 октября 2014 года урегулировали почти все стороны межбюджетных отношений и процесс формирования и принятия бюджета стал цивилизованным. С 2005 года Госдума стала рассматривать Закон «О бюджете» в четырех чтениях.

В первом чтении утверждаются доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета, а также источники покрытия дефицита; расходы федерального бюджета.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, а также размер федерального Фонда финансовой поддержки регионов.

В третьем чтении – распределение расходов федерального бюджета по подразделам их функциональной классификации и всем уровням ведомственной классификации.

В четвертом чтении закон утверждается в целом после дополнительной сверки на предмет сбалансированности.

Как сейчас. Процедура принятия бюджета

Основные принципы формирования бюджета определены Бюджетным кодексом РФ и Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Самарской области и г.о. Самара. Эти документы постоянно дополняются, видоизменяются, как и любой другой «живой» документ. Но прописанные в них регламенты, связанные с принятием бюджета, четко сохраняются.

Общемировая проблема – в муниципальных бюджетах недостаточно для удовлетворения всех потребностей и для системного развития города. Исключение составляют лишь столицы и мегаполисы. Например, многие говорят о том, что «надо отремонтировать все дороги и все общественные простраснтва», но где взять эти деньги?  Снять с отрасли «образование» или не содержать дороги вообще, а только ремонтировать? Не вариант. Поэтому  при оставлении бюджета предпочтение отдается системному решению вопросов, используются все возможные источники финансирования, например, региональные и федеральные целевые деньги под Программу подготовки к ЧМ-2018, частные средства.

Бюджет города изначально верстает муниципалитет. Эта работа начинается в мае. Основой служит, разумеется, бюджет предыдущего года, откуда берутся многие контрольные цифры. До 1 ноября проект сверстанного бюджета вносят в Самарскую городскую думу. Кстати, физический  его объём — это две коробки от среднего телевизора.

В нашем городе его приносят на руках два дюжих молодца, переходя улицу Куйбышева от мэрии до здания думы. Во многих российских городах проект бюджета завозят в представительный орган на тележках.

Итак, документы переданы в Думу, и депутаты на комитетах начинают их обсуждать. Как правило, каждый профильный комитет занимается своим разделом. Например, комитет по образованию пристальнее остальных смотрит расходные статьи именного этого раздела. После обсуждения предложенных исполнительной властью статей бюджета, депутаты формируют свой перечень поправок и «хотелок». Как правило, все заседания комитетов открыты для прессы и для граждан, оттуда начинают поступать первые публичные комментарии по проекту бюджета на будущий год. После того, как комитеты вынесли свое решение,  проводит финальное заседание бюджетный комитет, который рекомендует вынести проект бюджета на пленарное заседание городской думы. Бюджет города принимается минимум в двух чтениях. Первое чтение — это контрольные цифры доходов и расходов бюджета, без обсуждения внутреннего содержания. Второе и все последующие чтения до финального — это тот самый главный финансовый документ города, по которому мы с вами живем.

Бывало такое, что в процессе обсуждения бюджета между чиновниками и депутатами возникает серьезный конфликт. И тогда начинает работать согласительная комиссия. Согласительная комиссия — это орган, состоящий, как правило,  из 11 человек. Число нечетное, чтобы итоги голосования не были равнозначными, иначе решение не будет принято.  Часть  согласительной комиссии — депутаты Самарской городской думы, другая — представители мэрии. Это самая жесткая часть процесса по принятию бюджета, потому что на согласительной комиссии идет основной торг между депутатами и чиновниками и финальное распределение денег по статьям расходов. Например, в 2002 году согласительная комиссия перераспределила бюджетную роспись, предоставляющую 17 миллионов рублей на завершение реконструкции театра «Самарская площадь» в пользу театра «Камерная сцена». Город вроде бы не ощутил особой разницы, а вот актёры — еще как. Напомню, что «Самарская площадь» дебютировала на своей сцене (ул. Садовая, 231) премьерой спектакля «Чайка» только спустя 5 лет.

Депутаты Самарской городской думы порой могут внести серьезные поправки в проект бюджета, подготовленный чиновниками мэрии. Например, в процессе принятия бюджета 2014 года по инициативе бюджетного комитета (возглавляет депутат Михаил Куцев) были истребованы 260 миллионов рублей на капремонт домов. Изначально на эти цели вообще не было заложено денег. Администрация города предположила, что на эти цели должны идти средства из Областного фонда капитального ремонта, поэтому посчитала их излишними с точки зрения расходов. Однако, время показало, что планы Фонда капитального ремонта не выдержали испытания, и в текущем году вместо 700 запланированных к ремонту домов по факту отремонтировано только 27. Если бы депутаты не подсуетились, то у города не осталось бы свободных средств на текущий ремонт жилья.  А так средства были распределены по титульным спискам на самое необходимое:  перекрыть крышу, отремонтировать стояк, заделать межпанельные швы и прочее.

Как мы увидим в следующей части, утвержденный бюджет изменяется в течение года. Появляются новые и весьма значительные источники дохода, в первую очередь – субвенции из регионального и федерального и регионального бюджетов. Поэтому поправки в бюджет вносятся и утверждаются в течение года.

После принятия бюджета на заседании Самарской Губернской Думы бюджет на будущий год в обязательном порядке публикуется в официальном печатном органе («Самарская газета»), на сайте мэрии и городской Думы.

Бюджет трех лет

 

 В российской бюджетной системе переход на принятие трехлетнего бюджета произошел в 2008 году, когда Государственная Дума впервые приняла главный финансовый закон страны сроком на три года. Вслед за Москвой потянулись и регионы. Самарская область также в 2008 году заявила о переходе на формирование «длинного» бюджета, хотя по закону этого не требовалось.  Составление трехлетнего бюджета не является обязательным для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако, Областное правительство вышло с инициативой в Самарскую губернскую Думу, получило полное одобрение, и были внесены изменения в закон о бюджетном устройстве в области.

Город Самара с 2011 года также принимает так называемый трехлетний бюджет. Впрочем, есть здесь некоторое лукавство.

Депутаты Самарской городской думы в конечном счете голосуют за 1-летний бюджет, однако в уме держат концепцию, рассчитанную на три года

Почему? Да потому что невозможно сразу запланировать финансы четко на три года. Жизнь меняется, планы пересматриваются. Поэтому трехлетний бюджет — это, скорее, финансовый план города, в рамках которого можно работать всем участникам.  Думой принимается решение только на 1 год, в бюджете видны расходы только 1 будущего года и не видны расходы будущих 3 лет.  Но вместе в бюджетом также принимается финансовый план на последующие 2 года. Всё вместе это и называется трехлетним бюджетом.

И еще один парадокс: трехлетний бюджет принимается каждый год. То есть, сейчас мы принимаем бюджет 2015 — 2017, в следующем году будем принимать бюджет 2016 — 2019 и так далее. Всё время сдвиг происходит на 1 год, но планирование ведется на 3.

Для примера давайте рассмотрим любимую в Самаре тему ремонта и реконструкции дорог. При годичном бюджете на эти цели определялась сумма ровно на год, а дальнейшее финансирование определялось обтекаемо: планируем вкладывать не меньше, чем в предыдущие периоды. И в итоге все понимали, что в следующем году все будет непредсказуемо. Теперь же профильный департамент имеет возможность на три года вперед пообъектно распределять средства, загодя заказывать разработку проектно-сметной документации, проводить работу с потенциальными подрядчиками. Это удобно и для работы с региональным бюджетом, который также планирует на три года вперед средства областного дорожного фонда.  То есть появляется четкая, утвержденная законом перспектива. Опять-таки, зная бюджет на три года вперед, его распорядитель может проводить торги по своим закупкам и сразу заключить со своими основными поставщиками долгосрочные контакты на год—три. На такие торги придут только те компании, которые уверены в своих силах, которые не самоликвидируются, выиграв тендер. В противном случае для них предусмотрены штрафные санкции, и довольно серьезные.

Ещё один важный момент — доходы и расходы городского бюджета. Об этом — в продолжении главы про бюджет.

Проект реализован при поддержке администрации г.о. Самара.